Sobre amnistías e indultos

La Gaceta de Madrid, en 24 de junio de 1870, publicó importantes reformas procesales para el enjuiciamiento criminal y una ley “provisional” que establecía el procedimiento para solicitar y obtener, en su caso, la gracia de indulto. Básicamente y resumiendo mucho, tras informes sobre las circunstancias de cada caso emitidos por los Tribunales y por la Sección de Gracia del Consejo de Estado, el Consejo de Ministros concedía o denegaba tal gracia. La necesidad de esta ley especial se establecía en el artículo 74 de la CE de 1869, que declaraba la necesidad de ley específica para que el Rey pudiera conceder “amnistías e indultos generales”. Sin embargo, la citada ley de indulto contemplaba el procedimiento para la concesión de indultos particulares.

Parecida facultad de perdón se reservaba al Rey en la constitución de 1876, la más duradera de nuestras constituciones que no ha sido superada en su plazo de vigencia por la actual, fenecida en el presente año de 2024. Pero esta de 1876, a diferencia de la anterior, no hacía referencia a la amnistía.

La constitución republicana de 1931 cambiaba, lógicamente, el anterior panorama reconociendo, en su artículo 102, al Tribunal Supremo la potestad de conceder indultos particulares salvo en delitos de “extrema gravedad” que se reservaba al Presidente de la República. En el mismo artículo se prohibían los indultos generales y se reconocía al Parlamento la potestad de acordar amnistías.

La ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Política, formalmente publicada como ley fundamental – en referencia al carácter de leyes marco de las del mismo carácter publicadas durante la jefatura del estado de Franco -, otorgaba a las cortes que serían elegidas por sufragio universal el carácter de constituyentes, aprobando estas dentro de este marco una ley de amnistía firmada por su presidente.

Finalmente, la CE de 1978 no hace referencia alguna a la concesión de amnistías y prohíbe expresamente los indultos generales. La Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, que llevó la iniciativa para la redacción del proyecto constitucional, excluyó expresamente la amnistía dentro del régimen constitucional que habría de nacer de tal ley fundamental.

La ley de 1870 ha sufrido pocas modificaciones, pero relevantes. Así, por Real decreto-ley de 6 de septiembre de 1927, se incluyó una modificación algo extraña; declaraba esta modificación la necesidad de oír al ofendido cuando los delitos fueran de los que solo se persiguen a instancia de parte, pero exceptuando “los casos de indulto general”. Esta particular adición fue suprimida por la Ley 1/1988. Finalmente la LO 1/2015 de modificación del Código Penal, introdujo una modificación de la ley de indulto en la que, a través de la introducción de una DA en la ley, se requiere al Gobierno para que de forma semestral informe al Congreso de las concesiones y denegaciones de indultos, como forma de perfeccionar el control de esta cámara sobre el ejecutivo.

Existen precedentes en España de la concesión de amnistías. Así, el gobierno de Primo de Rivera, mediante RD de 5 de julio de 1924, concedía amnistía e indulto general en relación con el desastre de Annual de 1921. En igual sentido, el Parlamento en el mes de febrero de 1936, a petición del Presidente de la República, amnistió a los responsables condenados por los sucesos de la revolución de 1934.

En 1976 y 1977, antes de la formación de las Cortes surgidas de las elecciones de junio de 1977, se publicaron en el BOE dos amnistías que se denominaron por muchos “perdones parciales” que fueron firmadas por el Rey, para posteriormente, de forma definitiva y con la aprobación de estas cortes, publicarse la definitiva amnistía de octubre de 1977.

No existe margo legal para la concesión de las amnistías de 1924, y 1976 y 1977 previas a la formación de las cortes surgidas en 1977. Sí existe, por lo dicho, para las de 1936 y la posterior a la formación de cortes en 1977.

No existe la amnistía en nuestro actual marco legal en el que, a salvo de los indultos particulares, las investigaciones y resoluciones del Poder Judicial no pueden obtener del ejecutivo, o del legislativo, otra respuesta que no sea colaboración y cumplimiento.

La constitución de 1978 establece un sistema cerrado de competencias y atribuciones a las cámaras, entre las que no se encuentran la concesión de indultos o de amnistías. En referencia a la amnistía, las cámaras ni tan siquiera están facultadas para legislar un procedimiento para su concesión, por cuanto no existe legalmente poder, o representante de los españoles, que tenga atribuida la potestad de conceder amnistías. La concesión de una amplia amnistía por acuerdo mayoritario de las cortes tiene un carácter autohabilitante del Congreso extraño a su función legislativa que liquida el pacto constitucional de 1978.

Pablo Molina, Socio en el área de Derecho Penal

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